Petycje mogą poprawiać rzeczywistość

O stosowaniu ustawy o petycjach z radcą prawnym Mirosławem Wróblewskim, dyrektorem Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, specjalistą z zakresu prawa konstytucyjnego, Unii Europejskiej i antydyskryminacyjnego oraz ochrony praw człowieka, rozmawiał Tomasz Schimanek

Tomasz Schimanek Panie doktorze, rozmawiamy tuż przed końcem 2015 roku. Mamy za sobą prawie cztery miesiące obowiązywania ustawy o petycjach[1]. Jak Pan je ocenia?

Mirosław Wróblewski Z punktu widzenia mojej pracy, ten okres zaowocował petycjami skierowanymi do Rzecznika Praw Obywatelskich, w bardzo różnych zresztą sprawach. Duża część złożonych petycji dotyczy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie żywności w sklepikach szkolnych[2]. Przy czym analiza ich treści pokazała, że niektóre z petycji są w gruncie rzeczy wnioskami dotyczącymi naruszenia praw obywatelskich. Zgodnie z art. 3 ustawy o petycjach, to właśnie treść pisma, a nie jego forma, na przykład tytuł, decydują o tym, czy adresat petycji uzna to pismo za petycję czy też na wniosek. Różnica polega na nieco innym trybie rozpatrywania, natomiast niezależnie od tego, jak pismo obywatela zostało zakwalifikowane, Rzecznik traktuje je jako ważny sygnał o możliwych problemach. Jeszcze w listopadzie 2015 roku Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Ministra Zdrowia, prosząc o wyjaśnienie kwestii zgłaszanych przez obywateli[3].

Pewnym zaskoczeniem dla mnie jest natomiast fakt, że dotychczas Rzecznik Praw Obywatelskich nie otrzymał żadnej skargi dotyczącej trybu funkcjonowania ustawy, w szczególności procedury rozpatrywania petycji. Być może wynika to z treści art. 13 ust. 2, który mówi, że sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Dla mnie jest oczywiste, że oznacza to, iż przedmiotem skargi nie może być samo rozstrzygnięcie petycji, ale jej rozstrzyganie, a więc sposób i tryb rozpatrywania, już tak. Jednak wiele osób może rozumieć treść tego artykułu w ten sposób, że także procedura rozpatrywania petycji nie może być zaskarżona. Dlatego warto podkreślić, że każdy składający petycję ma prawo poskarżyć się do Rzecznika Praw Obywatelskich na niedochowanie wymogów proceduralnych przy rozpatrywaniu jego petycji. Myślę, że jeżeli w kolejnym półroczu Rzecznik nie otrzyma skarg na sposób rozpatrywania petycji, to być może sami postaramy się to zbadać, a przy okazji wyjaśnić, jak jest interpretowany wspomniany art. 13 ust. 2. Trudno bowiem uwierzyć, aby ta procedura w praktyce zawsze działała bez zarzutu, a przynajmniej nie budziła żadnych wątpliwości.

T.S. Czy dostrzega Pan już mocne i słabe strony działania ustawy o petycjach?

M.W. Jest za wcześnie, aby rzetelnie mówić o plusach i minusach działania ustawy, trzeba więcej praktyki w jej stosowaniu. Dzisiaj można powiedzieć, że mocną stroną jest przejrzystość i dostępność informacji o złożonych petycjach i ich rozpatrzeniu. Specyfika trybu rozpatrywania petycji polega przede wszystkim na obowiązku umieszczania zeskanowanej treści petycji na stronie internetowej jej adresata. Ten obowiązek nie dotyczy wniosków czy skarg. Ma on walor informacyjno-edukacyjny, bo każdy może zapoznać się z treścią petycji składanych obywateli i sposobem jej rozpatrzenia.

Wyzwaniem jest natomiast wciąż mała wiedza na temat ustawy i jej wymogów. Dobrze, że jest kampania informacyjna Kancelarii Senatu i Instytutu Spraw Publicznych, ale nadal wiele osób nie wie, że jest ustawa o petycjach i nie zna wynikających z niej obowiązków dla składającego petycję i jej adresata. Przykładem mogą być dostępne w internecie inicjatywy obywatelskie polegające na zbieraniu podpisów pod petycjami w różnych sprawach. Bardzo dobrze, że pojawiają się takie działania, tylko trochę szkoda, że część z nich proponuje petycje, które nie spełniają wymogów ustawowych, co najprawdopodobniej wynika z niewiedzy ich autorów, a co za tym idzie przy ich rozpatrywaniu organy nie mają określonych ustawą obowiązków.

T.S. Panie doktorze, wróciłbym na chwilę do wspomnianego przez Pana art. 3 ustawy o petycjach, zgodnie z którym o tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna. To budzi szereg wątpliwości związanych z tak ogólnym sformułowaniem i możliwym nadużywaniem tego prawa kwalifikacji przez adresatów petycji. Moje pytanie z tym związane brzmi: co może zrobić obywatel, jeżeli na przykład nie zgadza się z tym, że jego petycja została zakwalifikowana przez adresata jako wniosek?

M.W. Przede wszystkim, choć ustawa o petycjach tego wyraźnie nie określa, adresat petycji powinien poinformować składającego pismo o tym, jak je zakwalifikował. Tak postępujemy w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, przy czym kwalifikując pismo kierujemy się tym, co jest korzystniejsze dla obywatela, co daje mu większe możliwości oddziaływania. Niekiedy różnica pomiędzy wnioskiem a petycją jest trudna do wychwycenia, dlatego wydaje mi się, że należy zaufać obywatelom i działać zgodnie z ich intencją i w ich interesie. Rzeczywiście mogą zdarzać się przypadki, w których urzędnicy zakwalifikują petycję jako wniosek, nie myśląc o tym, co byłoby dobre dla obywatela, ale kierując się tym, żeby mieć mniej pracy związanej z rozpatrywaniem takiego pisma. Uważam, że Najwyższa Izba Kontroli, podobnie jak w przypadku skarg i wniosków składanych do organów publicznych, na przykład po roku obowiązywania ustawy o petycjach powinna skontrolować jej przestrzeganie i wskazać na ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie.

T.S. Te przypadki, o których Pan wspominał, mogą się zdarzać, bo ze spotkań z urzędnikami wiem, że często narzekają na dodatkowe obowiązki związane z koniecznością skanowania petycji i wieszania skanu na stronie internetowej.

M.W. To potwierdza moje wcześniejsze słowa, choć wydaje mi się, że strach ma wielkie oczy. Obawy urzędników wiążą się z przewidywaniem, że zostaną zasypani petycjami. Pierwsze miesiące działania ustawy pokazały, że to bezpodstawne obawy.

A wracając do pytania, co może zrobić obywatel, który nie zgadza się z kwalifikacją złożonego pisma. Jest to element procedury rozpatrywania petycji opisanej w ustawie o petycjach i może być przedmiotem skargi w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obywatel może również, o czym wspomniałem na początku rozmowy, złożyć skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Obywatel musi mieć bowiem prawo dochodzenia tak zwanej sprawiedliwości proceduralnej. Wydaje się, że jest tu także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, ale traktowałbym to jako krok ostateczny, po wyczerpaniu innych możliwości. Zachęcam raz jeszcze do składania skarg na procedurę rozpatrywania petycji do Rzecznika Praw Obywatelskich. Wszystkie takie sygnały będziemy rozpatrywać, a jest to dla nas istotne tym bardziej, że sam Rzecznik od lat postulował ustawowe uregulowanie konstytucyjnego prawa do składania petycji.

T.S. Drążąc jeszcze kwestie procedury. Jeżeli adresat petycji nie uzasadni jej rozstrzygnięcia, to narusza prawo, bo ustawa tego wymaga. Znacznie częstszym jednak przypadkiem może być sytuacja, w której to uzasadnienie jest, ale nie uwzględnia wszystkich faktów, albo jest niezgodne ze stanem faktycznym, ale opiera się na nieadekwatnych przepisach prawa. Co wtedy może zrobić składający petycję?

M.W. Wydaje się, że to także może być przedmiotem skargi, gdyż adresat petycji w takiej sytuacji nie dołożył należytych starań, aby zgodnie z procedurą rozpatrzyć petycję. Czy tak jest, na to odpowiedzą sądy, jeżeli takie sprawy będą do nich trafiać. Ale per analogiam można oprzeć się na dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących skarg i wniosków, z którego wynika, że uzasadnienie ich rozpatrzenia musi być realne i odpowiadać faktom, a także opierać się na obowiązujących przepisach prawa.

T.S. Wracając jeszcze do ogólnej oceny działania ustawy o petycjach, czy na tym etapie dostrzega Pan już jakieś jej zalety lub słabości?

M.W. Powtarzam: za mało jest praktyki, więc takie rzetelne oceny są na razie niemożliwe. Można jedynie przypuszczać, co może okazać się największą słabością ustawy. Moje podejrzenie pada na wspomniany art. 13 ust. 2. Gdyby praktyka pokazała, że jest on interpretowany jako brak możliwości zaskarżenia procedury rozpatrywania petycji, to jest to w moim mniemaniu niezgodne z Konstytucji i z pewnością wymaga poprawy. Ogromną zaletą ustawy o petycjach jest natomiast to, że jest to ustawa krótka, nieskomplikowana. Takich ustaw jest obecnie niewiele, więc to na pewno jej wielki plus.

T.S. A czy Pana wątpliwości nie budzi zakres podmiotowy ustawy o petycjach? Pojawiły się głosy, że krąg podmiotów mogących składać petycje do organów władzy publicznej jest zbyt szeroki, bo mogą to robić nie tylko obywatele, ale także podmioty prawne, w tym na przykład instytucje publiczne. Może się więc zdarzyć tak, że jeden organ publiczny złoży petycję do innego organu publicznego.

M.W. Konstytucja w art. 63 mówi, że każdy ma prawo do składania petycji. Można więc powiedzieć, że w tym świetle krąg podmiotów określonych w ustawie o petycjach może być zbyt wąski, gdyby w praktyce okazało się, że jest ktoś, kogo ustawa pozbawia możliwości złożenia petycji. Wydaje się jednak, że katalog ustawowy określony w art. 2 ust. 1 wyczerpuje wszystkie kategorie podmiotów, zewnętrznych wobec organów władzy publicznej, mogących składać petycje. Rozumiem też, że w ustawie nie można było powtórzyć postanowienia Konstytucji, bo to byłoby niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, stąd tak, a nie inaczej sformułowany zakres uprawnionych do składania petycji.

T.S. Jeszcze jedna kwestia, która budzi pewne wątpliwości. Czy termin podstawowy na rozpatrzenie petycji, czyli trzy miesiące, nie jest zbyt długi? O ile jest on jakoś adekwatny w stosunku do petycji składanych do Sejmu czy Senatu, o tyle może wydawać się przesadzony na przykład w przypadku petycji składanej do wójta czy organizacji pozarządowej realizującej zadania publiczne.

M.W. Z jednej strony Kodeks postępowania administracyjnego w przypadku skarg i wniosków określa, że mają być one rozpatrzone w ciągu miesiąca. Z drugiej strony rozpatrzenie petycji może często wymagać nieco więcej pracy niż rozpatrzenie skargi czy wniosku. Sądzę, że ten trzymiesięczny termin to wyjście naprzeciw obawom administracji publicznej przed zalewem petycji, a trzeba przypomnieć, że były one bardzo mocno akcentowane w toku prac nad ustawą. Stąd taki właśnie termin, który miał ułatwiać urzędnikom poradzenie sobie z masowo składanymi petycjami. Jeżeli ma być to cena za rzetelne i poważne rozpatrywanie petycji, to nie jest ona zbyt wygórowana, ale oznacza to, że tym bardziej rygorystycznie należy oceniać sposób rozpatrywania petycji przez organy publiczne.

Moje wątpliwości budzi natomiast brak możliwości składania petycji ustnie do protokołu. Taka forma była wcześniej przewidziana, na przykład w statutach jednostek samorządu terytorialnego. W postępowaniu administracyjnym też ta forma jest stosowana. Wydaje się więc, że jest to nie do końca użyteczne z perspektywy obywatela ograniczenie, tym bardziej, że przecież taki protokół także można zeskanować i umieścić na stronie internetowej.

T.S. Mówiąc o wątpliwościach dotyczących interpretacji ustawy o petycjach, chciałbym jeszcze zapytać o kwestię podpisu pod petycją przesyłaną drogą elektroniczną. Pojawiają się różne interpretacje, czy ten podpis jest wymagany, a jeżeli tak, to w jakiej formie. Jaka jest Pana opinia?

M.W. Uważam, że należy to interpretować w duchu orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wynika z niego, że wnioski składane drogą elektroniczną nie muszą być opatrzone podpisem elektronicznym. W przypadku petycji zatem stosowałbym podobną interpretację. Wystarczy, że podane są w niej dane składającego wymagane przez ustawę. Takie podejście byłoby przejawem odformalizowania składania petycji, co ułatwiłoby obywatelom ich złożenie.

T.S. Na koniec pytanie o to, jakie według Pana powinny być spełnione warunki, żeby petycje okazały się narzędziem traktowanym poważnie i odpowiedzialnie, zarówno przez składających, jak i adresatów? Jeżeli tak nie będzie, to instytucja petycji może się zdewaluować, stracić swoje znaczenie.

M.W. Zadał Pan ważne pytanie, bo wiara i zaufanie do instytucji petycji jest podstawą jej stosowania. Oczywiście to zaufanie nie wynika z samej ustawy, ale z praktyki jej stosowania. Ustawa daje jedynie pewne gwarancje dotyczące składania petycji i obowiązki dotyczące ich rozpatrywania. Ta praktyka przede wszystkim zależy od podejścia organów władzy publicznej. Od tego, czy będą chciały słuchać obywateli i traktować ich sygnały i postulaty poważnie, czy zrozumieją, że petycja służy poprawie rzeczywistości, a nie uprzykrzeniu życia urzędnikom. Oznacza to, że nawet jeżeli władza nie będzie w stanie zrealizować postulatów obywateli, to pokaże w sposób rzetelny dlaczego. Warto przypomnieć, że konstytucyjną zasadą funkcjonowania naszego państwa jest dialog społeczny. Choć ustawa o petycjach bezpośrednio się do tej zasady nie odwołuje, ale petycje są ważnym instrumentem dialogu obywateli z władzą.

Przejrzystość procesu rozpatrywania petycji jest pewną gwarancją poważnego, rzetelnego traktowania petycji przez obie strony. Oczywiście nie da się takiego podejścia zadekretować, ale upublicznianie treści petycji, a także ich rozstrzygnięć wraz z uzasadnieniem zmniejsza ryzyko nieodpowiedzialnego traktowania petycji przez składających i adresatów. Z pewnością służyć temu będzie kontrola stosowania ustawy, sygnalizowanie nieprawidłowości z tym związanych i ewentualne korygowanie ustawy, aby je wyeliminować.

T.S. Bardzo dziękuję za rozmowę.

M.W. Również dziękuję.

[1] Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1195).

[2] Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1256).

[3] Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Zdrowia, do wiadomości Ministra Edukacji Narodowej i Ministra Rozwoju, w sprawie sklepików szkolnych z dnia 19/11/2015 r., sygnatura VII.7037.93.2015.